干货！城市更新项目一级开发成本构成及测算依据

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作者：瑞得

前   言

城市更新项目与传统房地产项目的差异之一是对于土地的一级开发整理

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。（节选自百度百科）

近年来随着土地价格不断攀升，以及集中供地等政策的出台，越来越多的开发商把土地获取的方向转到旧改上，也就是我们常说的一级开发，相对于房地产二级开发，一级开发的成本管理模式尚未成熟，很多成本人也是“赶鸭子上架”，硬着头皮进行一级成本管控。

本文从土地一级开发成本的概念、成本的构成、其测算依据和测算报告的编制等方面进行归纳和阐述，旨在对土地一级开发成本测算进行系统化、规范化梳理。

提纲

01. 城市更新项目一级开发基本流程

02. 一级开发项目成本的构成及测算依据

要想说清楚一级开发的成本内容，需要先来了解一下一级开发的流程，应该说一级开发的流程各地会有所不同，比如现在旧改比较火爆的湾区，广州的主要流程节点有18项，而紧邻广州的深圳就要31项

这里要介绍的一级开发流程是基于各地开发流程比较共性的方面

一级开发主要流程：

1. 原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门的同意后向市国土局提出土地一级开发申请。

2. 市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。

3. 通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

4. 编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。

5. 通过联审会的项目确定土地开发主体

（1）土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

（2）通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议

6. 土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续

7. 如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。

8. 在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。

组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。

9. 组织验收

建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：

（1）审核土地一级开发成本

（2）组织验收土地开发程度是否达到合同的要求

（3）根据委托合同支付相应土地开发费或管理费

（4）纳入市土地储备库

土地一级开发成本是指在政府规划的土地一级开发区域红线内实施土地一级开发全过程的费用。

由项目前期费用、征地拆迁补偿费用、公共区域市政基础设施建设费用、公共配套设施建设费用、工程建设其他费用、管理费、财务费用、土地招拍挂中的交易费用、公共市政配套设施移交前的管理费用等构成。

一级开发涉及的成本项特别多，特别杂，很多成本不确定性比较强，且标准不统一，这也是一级开发成本管理一直没有形成完善体系的重要原因之一

下表是结合多地一级开发项目总结的成本科目：

1. 项目前期费用

1.1 项目建议书、可研报告、土地一级开发实施方案等的编制费及项目前期的各种工程咨询费

1.1.1 项目建议书、可研报告的编制费

1.1.2 土地一级开发实施方案的编制费

1.1.3 项目前期的各种工程咨询费

测算依据：

《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》及各地有关计价标准

1.2 委托编制修建性详细规划和区域内的管线综合等规划方案费用

测算依据：

中国城市规划协会颁布的《城市规划设计计费指导意见》

1.3 工程勘察、测绘等费用

测算依据：

国家计委、建设部发布的《工程勘察设计收费管理规定》根据该文件的相关规定核算工程勘察、测绘等费用。

1.4 环境影响评价分析费用

测算依据：

《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》

1.5 交通影响评价分析费用

测算依据：

实践中可以参照委托规划设计咨询的标准及市场行情协商

1.6 地震影响评价分析费用

测算依据：

全国各省市对地震安全性评价收费标准都有不同的规定，例如：北京市的工程可依据原北京市物价局文件《关于地震安全性评价收费标准的函》的有关规定进行核算。 

1.7 地价评估费用

测算依据：

国家计委和国家土地管理局联合发布了《关于土地价格评估收费的通知》

1.8 工程设计费及施工图审查费

测算依据：

工程设计费的测算可依据《工程勘察设计收费管理规定》中的有关标准结合项目实际情况测定。

施工图审查是目前基本建设程序中必须的环节。相应的图纸审查收费标准，国家没有统一规定。可根据各地要求参照相关物价文件执行

1.9 招标代理服务费

测算依据：

国家计委关于印发《招标代理服务收费管理暂行办法》

1.10 工程保险费

测算依据：

具体费率，市场浮动较大，建设工程一切险一般为投保金额的1%左右，第三者责任险按比例投保。在项目前期阶段，要准确估算工程质量保险费是很困难的，可以暂按建安工程造价的1%-2%估算。

2. 征地、拆迁费用

2.1 征地、拆迁费用

测算依据：

根据土地所属的不同区域及其被征用前的不同用地性质相应发生不同的征地费用。

某些地区征地补偿费实行最低保护标准制度。征地补偿费最低保护标准由市土地行政主管部门以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及本办法规定的人员安置费用等综合因素确定，报市人民政府批准后公布执行。征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。

2.2 拆迁补偿费用

根据房屋所属的不同区域及其不同属性相应发生不同的拆迁补偿费用，补偿原则及依据亦不同

旧改项目需要对拆迁阶段被拆迁人进行补偿，是为了在拆迁以及回迁完成前安置被拆迁人或为推进拆改顺利进行发生的费用，包含

（1）、拆迁安置费（安家费）

选择实物置换的按照32元/月/平米*补偿面积

选择实物置换加货币置换的按照按照32元/月/平米*（补偿面积-货币补偿面积）

这里的每月没平米的补偿标准视当地政策要求确定

（2）、过渡期拆迁安置费：

从签订拆迁补偿安置协议且实施主体正式确认后被拆迁物业移交给实施主体之日起至安置房竣工验收后实施主体发布安置公告之日后30日止

（3）、搬迁费：

搬迁费按25元/平米/次进行计算

其中：

选择部分货币补偿的，用永久建筑面积减掉货币补偿面积计算，并一次性支付

选择实物补偿的，搬出一次（按永久建筑面积计算），搬入一次（按补偿面积计算），计算两次

选择货币补偿的，给与一次搬出补偿

（4）、拆迁奖励

为提高被拆迁人主动性，有的旧改项目也会设置拆迁奖励，按照每户一定比例金额待拆迁完后一次性补偿，拆迁奖励要视当地的消费水平确定，一般为几万到十几万不等

（5）、集体物业/商业清租补偿

旧改项目或多或少的会涉及到已有工厂、商业的拆迁，对于这种有收益的物业拆迁还需要进行清租的补偿，通常为现有租期内每平米收益的1.1倍计算

（6）、特殊拆迁补偿

拆迁就会遇到拆迁意愿不强的被拆迁人或者特殊建筑，如祠堂等。

对于拆迁意愿不强的拆迁人，俗称钉子户，需要每家进行协商，这部分费用没有固定标准，因人而异

对于特殊建筑，如祠堂等，如果拆迁难度较大，可以就地保留，也是一种方式

2.3 安置补偿

安置补偿是指为获得项目二级开发权属，对现有村民及集体物业进行得补偿，一般有实物补偿（面积补偿）、货币补偿或混合补偿（部分实物加部分货币）三种

实物补偿就是按照一定面积给与当地或易地的房产进行补偿，补偿面积在上节已经介绍过，这里就不再赘述

货币补偿就是被拆迁人选择用货币的形式进行补偿，补偿的依据是按照政策计算的补偿面积乘以政策约定的单平米价格

混合补偿是被拆迁人选择部分物业的补偿，其他物业补偿转化为现金，计算方式同上

安置补偿是旧改项目发生费用的大头，不管是哪种补偿方式，都要转化为成本计入旧改项目的土地成本中

2.4 合作服务费

现在的旧改资源一般掌握在一些在当地有资源的公司手里，通常这些公司与待改造村镇、相关部门保持着紧密的联系，房企想参与旧改也往往是寻求与这些资源单位的合作，绕过这些掌握资源的公司直接参与旧改基本上是无法实现的。

而且一般这些公司跟踪项目很久，两年、三年长的甚至跟踪了十年，过程中也花费了大量的人力物力。

想要与这些公司合作获取项目，必然需要支付合作服务费给到这些公司。各地的合作服务费金额不同，以佛山为例，比较合理的合作服务费在800元/平米左右

合作服务费的内容都包括什么呢，也就是这些公司收取了合作服务费会提供哪些服务呢

（1）申报主体，申报缴纳服务费的房企成为实施主体

（2）确定改造范围、规定城市更新单元、完成改造意愿表决并通过

（3）申报城市更新单元计划（含控规调整）获得批复

（4）确定项目实施主体并签订项目改造协议

（5）开展详查阶段摸底调查、编制城市更新单元计划、编制项目实施方案、拆补安置方案

（6）审查实施方案及拆补安置方案

（7）全体村民表决改造方案（含拆迁补偿安置方案）并通过

（8）实施方案上报相关部门审批并通过

（9）协助完成签订《房屋拆迁补偿安置协议》

（10）注销产权、土地拆迁平整、完善历史用地手续

（11）土地协议出让、缴纳土地出让金

（12）取得项目预售证

（13）回迁物业完成选房分配

2.5 收购、清退费用

在介入旧改项目时，有的已成立旧改平台公司，部分平台公司也想参与开发，或者房企为了降低资金压力会选择收购股权的方式参与。这就产生了收购全部或者部分股份的成本

股权收购需要注意几点：

（1）同股同权，如果为部分股权收购，后期与原平台公司共同开发，一定要做到同股同权，且尽量操盘，因为这些平台公司一般开发经验较少，如由其操盘后期开发风险、难度较大

（2）清退成本，很多旧改项目已经有房企的介入，由于种种原因准备退出，那么在计算收购成本的时候需要充分考虑清退这些房企的费用，需要对方提供清退前发生费用的明细以及退出加价部分的依据。

（3）为保证合作项目后期原平台公司资金风险，在合作协议中要明确，一旦后期其无法提供与其股权对应的资金支持项目开发，那么要按照双方实际投入比例稀释股权，以保障我方的权益

（4）虽然是部分股权或全部股权收购，但还是要在协议中明确被收购方的义务，可参照上文提到的内容

2.6 房屋拆迁评估费

测算依据：

按各地房地产中介服务收费的有关规定计算

2.7 拆除工程费用

拆除工程费用应按照工程实际需要估算拆除工程量，并套用相关估算指标或概算定额，充分考虑渣土运输、消纳等因素进行测算

2.8 古树保护及文物古建修护、还建费用

根据古树保护方案和文物古建的修护、还建方案，套用相关估算指标或概算定额，充分考虑修缮、保护、还原等因素进行费用测算。

2.9 其他

指根据国家或地方政府要求在征地、拆迁过程中还需发生的各种费用，如：新增城市用地费、耕地开垦费、耕地占用税、菜田基金、防洪费、提前搬家奖励、支援重点工程费等，根据相关文件或地方规定的标准执行。

3. 公共区域市政基础设施建设费用

包括：

1. 场地平整费用及为各二级开发单位提供施工临时供水、供电设施、临时道路的铺设及维护费用  

2. 区域内永久性道路、桥梁建设费用  

3. 市政管线建设费用(包括雨水、污水、中水、上水、电力、天然气、电信、热力等)  

4. 市政场站建设费用 (包括雨水泵房、燃气调压站、热力站、开闭站、区域中水站、区域管理中央监控室及涉及城市安全的公共设施等，其建设费用视规划情况而定 ) 

5. 配套公共设施建设费用 (区域内的交通智能化系统 、公共标识指示系统、安防监控系统、公共卫生间、垃圾收集转运站 、消防站、派出所、邮局等 )

本部分费用是指在土地一级开发区域内，各二级开发地块红线范围外的公共区域的市政基础设施建设费用。这是土 地一级开发成本中的另一重要组成部分。

应在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。

4. 区域内公共环境景观建设费用

包括：

绿化（花草、树木的种植）、微地形、艺术小品、喷泉、地下出入口的处理、休息座椅等。

本部分费用是指在土地一级开发区域内，各二级开发地块红线范围外的公共区域的环境景观建设费用。这是土地一级开发成本中的一项重要组成部分，应在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定。

5. 区域内公共配套设施建设费用

包括：

市政管理用房建设费用；机动车停车场（库）、非机动车停车设施建设费用；规划中其它须纳入土地一级开发成本的公共配套设施建设费用。 

在不同阶段根据控制性详细规划，或修建性详细规划，或初步设计图纸，或施工图纸，参考相应工程的估算指标，或概算定额，或预算定额测定

6. 工程建设其他费用

包括：

工程监理费  

实行监理的工程，监理费按工程的总造价百分比计取。建设前期阶段按工程概预算的0.1-0.2％计取

竣工图编制费  

按照国家发展计划委员会和建设部联合发布的《工程勘察设计收费标准》中《工程设计收费标准》规定：编制工程施工图预算的，按照该建设项目基本设计收费的10%收取施工图预算编制费；编制工程竣工图的，按照该建设项目基本设计收费的8%收取竣工图编制费。

建设期区域管理费用 

包括安保、环境保洁、临时绿化、美化等费用。这部分费用在项目建设初期很难估算。

不同的一级开发项目建设区域的面积、基本状况、区域周边的环境一定后，即基本明确每年需要多少保安、保洁人员进行公共区域的管理，需要做多少面积的临时绿化，整个区域的建设期几年等，再据以测算相应费用

项目竣工后移交管理单位前的维护管理费用  

这部分费用主要是由于目前一级开发项目完成后，形成了大量的资产，而这些资产的管理主体比较复杂，例如：道路、水、电、（天然）气、热、交通设施、园林景观绿化设施等都分别归属不同的管理单位，产权移交尚未有规范的模式和程序。

这就造成在土地一级开发任务基本完成后，可能还会对资产进行一段时间的照管，对有些项目还要从社会利益角度出发，进行运营。为此，一级开发主体还要支出一笔管理费和运营费。

这笔费用根据不同一级开发项目的情况，千差万别，不一而足，须慎重对待，认真估算

项目后评价费用

在一级开发工作完成后，由一级开发主体组织，委托专业咨询公司从经济效益、社会效益、环境效益出发对整个土地一级开发项目和开发过程进行公正、客观的评价。该费用可参考国家有关工程咨询的收费标准进行测算

管理费

一级开发主体在土地一级开发全过程中所发生的管理费，包括土地一级开发的建设期和代政府进行土地出让的销售期。该费用应根据项目的具体情况和土地一级开企业的管理水平、资源投入情况等进行核算。

土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。

其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议

财务费用

一级开发过程中所发生的相关财务费用。

其测算依企业（或项目）的资本结构和融资能力不同而有不同的融资方案，因此融资渠道、金额和期限完全不同，其融资成本应视具体情况分别测算。

根据项目开发实施方案中开发进度、时序的安排，相应地做出投资计划，绘出资金流入流出的现金流量图，并据此相应地计算预计发生的财务费用

销售费用

包括土地一级开发主体为提升开发区域的土地价值，吸引二级开发商和最终用户，完成土地出让任务，尽快收回开发成本而进行的策划、推广活动，和因此发生的各种广告、宣传费用等。 

目前政府对土地一级开发的销售费用提取比例没有专门规定，而且市场中二级开发的销售经验不适用于土地一级开发的销售，已实施完成的土地一级开发项目尚不多，因此没有太多的经验数据可供借鉴。这就需要企业根据自己项目的土地出让计划结合市场需求分别测算

应纳税费

一级开发涉及的应纳税种主要有：营业税、城市建设维护税、教育费附加、所得税、印花税、进口设备关税等。

具体纳税额计算方法详见国家相关税收政策的规定。