城市更新专题|城市更新改造政策梳理
造价小匠
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2025-04-11
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我国城市发展已经进入城市更新的重要时期。加快推进城市更新，着力改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，作为国家战略在全国范围内扎实推进。
自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，通过示范带动进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，城市更新行动实施带来的综合性成效正逐步显现。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项重大民生工程，已经进入攻坚收尾阶段。城镇老旧小区改造作为城市更新行动的重要内容，阶段性改造任务基本完成。城中村改造属于新时期城市更新的重点工程。2023年，中共中央政治局会议、国务院常务会议先后对在超大特大城市推进城中村改造作出重要部署。2024年10月，通过货币化安置等方式、新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，作为促进经济增长的重要增量政策得到确立，近期政策支持范围大幅扩大。以城中村改造为重点内容的城市更新行动的加快推进，将充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。 一、城市更新行动的提出及进展情况 城市更新伴随城市发展的各个阶段。城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的各种改建活动的统称。城市更新旨在通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，对中心城区建成区内城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善，产业结构、环境品质、文化传承等全面提升，更好满足人们的期望需求，更好适应经济社会发展实际。 我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期。实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，将城市更新纳入国家战略。通过加快推进城市更新，着力改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，对功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改造，打造成为新型生产生活空间。城市更新行动的基本目标是，完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。 2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出城市更新要顺应城市发展规律，坚持“留改拆”并举，防止出现大拆大建问题；强调严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上项目拆除建面不应大于现状总建面的20%、拆建比不大于2、城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%，确立城市更新“四条红线”。 2021年11月，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），在北京等21个城市（区）开展为期2年的第一批城市更新试点工作。其间，各地相继出台城市更新政策，逐渐形成了各具特色、满足当地发展需求的城市更新路径。2022年12月起，住房和城乡建设部总结各试点城市和各地经验做法，分三批形成《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，向全国复制推广。 2023年7月，住房城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），在总结前期城市更新经验和问题的基础上，对下阶段城市更新作了进一步安排部署。鼓励地方政府在不违反四道红线底线的前提下，积极探索城市更新的新模式，挖掘出城市更新的潜力，提升城市更新的效率。强调建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。 2024年4月，财政部发布《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号），自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境。财政部、住房和城乡建设部首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。根据财政部2024年5月31日发布的《2024年城市更新行动评审结果公示》，15个城市为：石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。中央财政按区域对示范城市给予定额补助。其中，东部、中部和西部地区每个城市的补助总额分别不超过8亿元、10亿元、12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。 在新发展阶段推动实施城市更新行动，已得到国内各方面的广泛响应，各地普遍把实施城市更新行动作为推动城市转型发展的重要抓手。2023年起，截至2024年7月，全国已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元，城市更新行动实施带来的综合性成效正在逐步显现。 二、棚户区改造 棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项重大民生工程，是国家保障性安居工程重要内容之一。棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域，分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。 1、局部试点 2004年末，棚户区改造工作在辽宁省率先启动，随后在东北三省实施振兴战略过程中相继展开。此阶段的特点是棚户区改造主要在以辽宁为主的局部地区试点进行，并未成为全国范围内推广的民生工程，棚户区改造处于起步阶段。因此，此阶段的棚户区改造工作主要依靠地方政府自主推进。 辽宁省于2004年末在全省范围内提出大规模启动棚户区改造工程，并于2005年发布《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，正式拉开了棚改序幕。此后四年时间，辽宁省累计改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2,910万平方米，新建成套住宅建筑面积4,400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房条件。辽宁棚改模式的核心是“政府主导，市场运作”。 2、全面推广 2008年10月，中央出台的扩大内需十项措施中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造作为保障性安居工程的重要组成部分在全国范围内全面启动。我国棚户区全面推广阶段，始于美国次贷危机向全球范围蔓延之际，棚户区改造这一民生工程亦被赋予了促进投资、拉动增长的意义，也是贯彻落实《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）精神的重要内容。 2009年，住建部印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，加大税费政策支持力度；这段时期安置方法采取实物安置和货币化补偿相结合的方法，由棚户区居民自行选择。该时期棚户区改造以实物安置为主要手段，货币安置比例较低。 2010年，《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2010]56号）出台，对于城市规划区外、不能通过商业开发解决的国有工矿棚户区改造工程，中央给予投资补助。2012年，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚改政策支持范围。2013年7月，国务院印发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）， 提出全面推进各类棚户区改造工作，将非集中连片棚户区、城中村改造统一纳入城市棚改范围，棚户区改造开始向加速阶段过渡。2008年至2014年，全国共改造各类棚户区2,080万套，其中2013至2014年改造各类棚户区820万套，是改造力度较大的时期。 3、全面提速 2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，提出加快推进集中成片城市棚户区改造，到2020年基本完成城市棚户区改造任务，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。同年7月，国务院办公厅下发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号），要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。至此，棚户区改造进入全面提速阶段。此后，国务院于2015年6月发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），明确了2015～2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1,800万套的棚改三年目标。2015 年，国务院提出积极推进棚改货币化安置，促进商品房库存量大、市场房源充足的三四线城市和县城去库存。同时，为应对“国发43号文件”剥离地方平台公司政府融资功能对棚户区改造资金筹集的影响，“国发37号文件”提出创新融资体制机制，力推政府购买棚改服务和政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励构建多元化棚改实施主体，并发挥开发性金融支持作用。 本阶段内政府对于棚户区改造支持力度空前，2015～2017年，全国棚户区改造住房实际执行套数连续三年均超过600万套。2014～2017年，全国累计完成棚户区改造2,300万套，棚改攻坚阶段任务基本完成。棚改加速阶段除各项政策持续加码外，2014年央行创立的新型货币政策工具——抵押补充贷款（PSL）为棚改货币化安置提供了充足的资金支持。政府鼓励政策叠加资金支持迅速推动棚改项目货币化安置比率上升。 4、转型收尾 2018年以来，棚户区改造战略拐点显现：一是棚改任务回落，2018年降低至580万套，2019年棚改任务进一步降至 285 万套；2019年、2020 年实际建成 316万、165 万套，相较于 2018 年实际建成量626 万套逐年减半。二是国开行总行将棚改项目的合同审批权限，由分支行上收至总行。三是政府不再鼓励货币化安置。经过前三个阶段的发展，棚户区改造项目已经进入攻坚收尾阶段。
三、老旧小区改造 城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，城镇老旧小区改造属于城市更新行动。城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。2017年，住建部在15座城市开展老旧小区改造试点。2019年，住建部将老旧小区改造上升至国家民生工程。 2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确改造范围为2000年底建成的老旧小区，工作目标是“十四五”期末力争基本完成2000 年底前建成需改造的城镇老旧小区的改造任务。该意见明确，城镇老旧小区改造内容可分为基础类（为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等）、完善类（为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等）、提升类（为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造）三类。建立政府与居民、社会力量合理共担机制，按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，同时加大政府支持力度，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。此外，还要提供必要的信贷支持，并推动社会力量参与。 2023年7月，住房和城乡建设部等七部委联合印发《关于扎实推进2023年城镇老旧小区改造工作的通知》（建办城〔2023〕26号），提出靠前谋划2024年改造计划。在确保可如期完成2000年底前建成需改造老旧小区改造任务的前提下，可结合地方财政承受能力将建成于2000年底后、2005年底前的住宅小区纳入改造范围。国有企事业单位和军队所属老旧小区、移交政府安置的军队离退休干部住宅小区，按照属地原则一并纳入地方改造规划计划。 2021～2023年，年均改造城镇老旧小区5.4万个，开工率超100%。2024年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.4万个；1～9月份，全国新开工改造城镇老旧小区4.8万个。
四、城中村改造 城中村改造属于城市更新范畴。2021年 3 月，“十四五”规划纲要中提出加快实施“城市更新行动”，其中城中村改造位列“三老一村”改造之一。城中村指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。 城中村是在工业化、城镇化快速发展进程中形成的，普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题。2023年4月28日召开的中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，首次在政策面将城中村改造单独提出，同时明确改造对象为超大特大城市。城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定。城中村改造分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。 2024年10月17日，住房城乡建设部部长倪虹在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，提出了“四个取消、四个降低、两个增加”的政策“组合拳”，其中一个“增加”就是通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。 2024年11月15日，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。一是扩大城中村改造政策支持范围。地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。二是推进城中村改造货币化安置。三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进。
总结 城市更新伴随城市发展的各个阶段。我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，实施“城市更新行动”已纳入我国“十四五”规划纲要。通过加快推进城市更新，着力改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，上升为国家战略。2021年以来，在经过前期充分试点、总结经验的基础上，城市更新在全国范围内扎实推进。自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，通过示范带动，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境，城市更新行动带来的综合性成效正在逐步显现。 棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项重大民生工程，已进入收尾阶段，在改善住房困难群众居住条件、补足城市发展短板、优化产业结构、扩大有效需求等方面，发挥了重要作用。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，作为城市更新行动的重要内容，阶段性任务已基本完成。 城中村改造属于新时期城市更新的重点工程。“十四五”规划纲要中提出加快实施“城市更新行动”，其中城中村改造位列“三老一村”改造之一。2023年，中共中央政治局会议、国务院常务会议先后对在超大特大城市推进城中村改造作出重要部署，城中村改造战略高度和重要意义得到进一步提升。2024年10月，通过货币化安置等方式、新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，作为促进经济增长的重要增量政策得到确立。随后，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市。以城中村改造为重点内容的城市更新行动的加快推进，将充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。
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