论定额的“政府指导价格”属性之辩 ——基于2024版清单计价标准的市场化重构

论定额的“政府指导价格”属性之辩

——基于2024版清单计价标准的市场化重构

引言

在我国工程造价管理领域，定额长期占据核心地位，形成了具有鲜明“政府指导价格”属性的计价模式。自计划经济时期起，政府通过定额对工程造价实施行政管控，这种模式在特定历史阶段对规范建筑市场、保障工程质量和合理控制投资发挥了重要作用。然而，随着我国市场经济体制不断深化，建筑行业的技术水平日新月异，市场环境日益复杂多变，定额的行政化定价与市场真实价格脱节的矛盾愈发突出。

2024年12月，住房和城乡建设部发布的《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024，以下简称“2024版标准”），犹如一颗重磅炸弹，标志着我国工程造价市场化改革进入全面实施阶段。这一新版标准不仅在计价规则上进行了重大调整，更从根本上重塑了工程造价管理的理念与模式。本文将深入剖析定额的“政府指导价格”属性争议，结合2024版标准的市场化重构逻辑，系统探讨其法律地位、风险分配机制及实践影响，并通过丰富的案例分析，力求对这一重要变革进行全面且深入的论证，为建筑行业在新的计价标准下的发展提供有益参考。

一、定额的“政府指导价格”属性争议

1. 定额作为计划经济产物的历史定位

定额制度是我国计划经济时代的典型产物。在当时的经济体制下，资源由政府统一调配，建筑工程的建设也在政府的严格规划与管控之中。政府通过制定统一的人工、材料、机械消耗量标准与价格指导，实现对工程造价的全面行政管控。这种“政府定价”模式具有显著的强制性与普适性，无论工程项目的规模、复杂程度以及地域差异如何，都需遵循统一的定额标准进行造价计算。

以2013版《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）为例，其中包含15条强制性条文，明确要求投标报价必须依据政府定额和信息价。在实际操作中，发承包双方的自主定价空间极为有限，形成了“政府指导、市场跟随”的固化格局。这种模式在计划经济时期，有效保障了工程建设的有序推进，使工程造价能够在政府的掌控范围内保持稳定，避免了市场无序竞争带来的混乱。然而，随着市场经济的发展，其弊端逐渐显现。

2. 市场化需求与定额局限性的冲突

随着我国建筑行业的快速发展，建筑技术日益复杂化，超高层建筑、智能建造等新兴技术不断涌现，对工程造价管理提出了更高的要求。与此同时，供应链的市场化程度也不断加深，材料价格、人工成本等受市场供需关系影响波动频繁。在这样的背景下，传统定额的局限性愈发突出。

定额的数据主要基于历史平均水平，具有较强的静态性，难以实时反映企业的真实成本与市场竞争动态。一方面，不同企业在技术水平、管理能力等方面存在差异，先进企业凭借技术优势能够降低成本，但定额无法体现这种差异，导致企业在投标报价时无法充分发挥自身优势；另一方面，不同地区的材料价格、人工单价存在较大差异，定额的统一标准无法适应这种地域价格差异，使得投标价与市场价严重脱节，工程结算纠纷频发。例如，在一些快速发展的城市，由于建筑市场需求旺盛，材料价格和人工成本不断上涨，但定额却未能及时更新，导致按照定额编制的投标价格无法覆盖实际成本，给企业带来巨大经济压力，也影响了建筑市场的健康发展。

二、2024版清单计价标准的市场化重构逻辑

1. 从强制性到推荐性：法律属性的根本转变

2024版标准最显著的变化之一，是将原强制性国家标准（GB）调整为推荐性国家标准（GB/T），明确其“鼓励采用”而非强制执行的属性。这一转变具有重大的法律与现实意义，充分遵循了《中华人民共和国民法典》的“签约自由”原则，尊重发承包双方自主约定计价方式的权利。

在新的标准下，施工合同的发承包双方可以根据项目特点、自身需求以及市场情况，自由选择定额计价、港式清单或市场询价等多种计价方式。2024版标准仅在合同约定不明时发挥参考作用，用于填补漏洞。这一转变打破了过去定额的强制性束缚，赋予了市场主体更多的自主选择权，使工程造价的确定更加灵活多样，能够更好地适应市场的变化。例如，对于一些技术创新型项目，发承包双方可以协商采用市场询价的方式，根据实际情况确定工程造价，充分体现了市场在资源配置中的决定性作用。

2. 风险分配的市场化机制

2024版标准依据“谁可控、谁承担”的原则，对工程造价的风险分配规则进行了重构，构建了更加科学合理的市场化风险分配机制。

措施项目风险：在措施项目方面，承包人需对措施项目清单的完整性和施工方案的可行性负责，相关费用采用包干计价方式。只有在出现工程变更等例外情况下，措施项目费用才允许进行调整。这一规定促使承包人在投标阶段充分考虑施工过程中的各种因素，对措施项目进行全面、细致的规划和评估，提高自身的风险预判与应对能力。例如，在深基坑支护工程中，承包人需要充分考虑地质条件、周边环境等因素，制定合理的支护方案，并将相应费用计入措施项目清单。若因自身评估不足导致费用超支，将自行承担后果。

总价合同风险：对于总价合同，新版标准明确招标工程量清单的准确性由承包人承担，合同总价不因清单缺陷而调整，进一步强化了承包人的审慎报价义务。这要求承包人在投标过程中，对招标工程量清单进行仔细核对和审查，及时发现并补充漏项、错误，合理确定投标报价。通过这种方式，促使承包人更加注重自身的成本管理和风险管控，提高企业的市场竞争力，同时也与国际通行的“总价包干”模式接轨，推动我国建筑行业与国际市场的融合。

3. 计价依据的多元化与数据驱动

2024版标准彻底摒弃了政府定额作为主要计价依据的传统模式，转而鼓励企业基于市场价格信息、历史数据库及自身管理水平进行报价。在最高投标限价的编制方面，不再依赖单一的定额，而是综合考虑市场动态与市场数据，使价格形成机制更加符合市场规律。

为了适应这一变化，企业需要加强自身的数据积累和管理能力，建立完善的市场价格信息收集与分析体系，充分利用历史项目数据，结合自身的技术水平和管理能力，制定合理的报价策略。同时，行业也需要加快数字化转型，通过大数据、云计算等技术手段，为企业提供更加准确、及时的市场价格信息和成本分析数据，推动工程造价管理的数字化、智能化发展。例如，一些大型建筑企业已经开始利用信息化平台，实时收集和分析材料价格、人工成本等市场数据，为投标报价和成本控制提供有力支持。

三、案例分析：市场化重构的实践验证

案例一：措施项目争议的化解

在某总价合同项目中，承包人在投标阶段未充分评估深基坑支护措施成本，导致施工阶段费用大幅超支。按照2013版规范，由于措施费用可依据工程量确认单进行调整，承包人往往会在结算阶段与发包人就超支费用产生争议，双方各执一词，难以达成一致，不仅增加了工程结算的难度和时间成本，也容易引发法律纠纷。

而在2024版标准实施后，根据明确的规定，措施费用由承包人包干承担。在该案例中，法院依据新版标准判决承包人自行承担超支费用，这一判决结果清晰明确，有效减少了双方的争议。通过这一案例可以看出，2024版标准的风险分配机制能够促使承包人在投标阶段更加谨慎地评估措施项目成本，增强风险防范意识，避免因自身疏忽导致的经济损失和纠纷。

案例二：总价合同下的风险管控

某商业综合体项目采用总价合同模式，在招标清单中存在工程量漏项的情况。按照以往的做法，在工程结算时，承包人可能会要求发包人对漏项部分进行费用调整，双方容易在这一问题上产生分歧。

然而，根据2024版标准，承包人需在投标阶段对招标工程量清单进行全面审查，并补充完善清单，自行承担清单缺陷带来的风险。在该案例中，最终结算时发包人未对漏项部分进行费用调整。这一案例充分凸显了2024版标准对承包人风险意识的提升作用，促使承包人在投标过程中更加认真负责地对待工程量清单，加强自身的风险管控能力，同时也保障了发包人的合法权益，维护了总价合同的严肃性和稳定性。

案例三：政府指导价违规的行政处罚

以景洪市某水厂未执行政府指导价案为例，该水厂因多收水费违反政府指导价规定而受到行政处罚。在传统的工程造价管理模式下，类似的争议往往依赖政府的行政干预来解决，行政部门需要投入大量的人力、物力进行监管和处罚。

而在2024版标准实施后，工程造价领域的类似争议可以通过合同自主约定的方式进行规避。发承包双方可以在合同中明确约定计价方式和价格调整规则，充分发挥市场主体的自主协商能力，减少不必要的行政干预。这一变化不仅体现了“市场定价”与“政府监管”边界的厘清，也提高了市场运行的效率，使市场机制能够更加充分地发挥作用。

四、争议与挑战：市场化改革的深层思考

1. 政府角色再定位

工程造价市场化改革并不意味着否定政府的作用，而是对政府角色进行重新定位。在新的市场环境下，政府需要从过去的“定价者”转变为“规则制定者”与“市场监管者”。

作为“规则制定者”，政府需要进一步完善工程造价相关的法律法规和标准规范，建立健全公平、公正、透明的市场规则，为市场主体提供明确的行为准则。例如，制定统一的工程量计算规则、计价规范等，确保市场竞争的有序进行。作为“市场监管者”，政府需要加强对建筑市场的监管力度，维护市场秩序，防止不正当竞争行为的发生。同时，政府还应加大对工程造价数据库建设的投入，整合市场价格信息、企业成本数据等资源，为市场提供准确、及时的参考依据，促进市场的健康发展。

2. 中小企业适应性困境

2024版标准的市场化改革对企业的数据积累与风险管控能力提出了更高的要求。对于大型建筑企业来说，凭借其雄厚的资金实力和完善的管理体系，能够相对容易地适应这一变化。然而，中小施工企业由于资源有限，在数据收集、分析和管理方面存在较大困难，可能面临竞争劣势。

一方面，中小企业缺乏足够的资金和技术投入来建立自己的市场价格信息收集体系和成本分析数据库；另一方面，其风险管控能力相对较弱，难以在投标阶段准确评估各种风险。为了促进建筑行业的均衡发展，需要通过开展行业培训，提高中小企业的专业技能和管理水平，帮助其掌握市场化计价的方法和技巧；同时，推广数字化工具，为中小企业提供便捷、高效的数据服务和风险分析工具，降低其适应市场化改革的成本和难度。

3. 法律衔接与司法实践

2024版标准作为推荐性标准，在实际应用中需要与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国招标投标法》等相关法律进行协同衔接。在合同约定与标准冲突的情况下，法院如何平衡“意思自治”与“行业惯例”，成为司法实践中的一个重要问题。

由于新版标准尚未实施，以后在处理工程造价纠纷时，法院可能面临法律适用的困惑。因此，需要通过不断的司法实践，总结经验，明确裁判规则，为市场主体提供稳定的预期。同时，相关部门也应加强对法律适用问题的研究和指导，完善相关司法解释，确保法律体系的协调统一，保障工程造价市场化改革的顺利推进。

结语

2024版清单计价标准通过法律属性转变、风险分配优化与数据驱动机制，实现了我国工程造价从“政府指导”向“市场主导”的重大跨越。这一变革的核心在于重新界定政府与市场的边界，充分释放企业活力，推动建筑业向高质量发展迈进。

然而，我们也应清醒地认识到，这一改革的成功并非一蹴而就，仍需依赖配套制度的不断完善、行业整体能力的提升以及司法实践的持续适配。在未来的发展中，随着市场机制的不断健全和完善，定额的“政府指导价格”属性将逐步弱化，市场化计价模式将成为我国建筑业融入全球竞争的关键基石。建筑行业的各方主体应积极适应这一变化，抓住机遇，迎接挑战，共同推动我国建筑行业在新的市场环境下实现可持续发展。