当“包干”遭遇“变更”：建设工程措施费调整争议的破解之道
刘建宁
2025-08-08
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措施费包干是建设工程合同中的常见的约定，是源于合同双方对风险分配的自主约定。根据13工程量清单计价规范，措施项目费是指为完成工程项目施工而发生的相关费用。包干使用实质上是一种风险分配机制，承包人基于招标文件和图纸预估措施成本并承担相应风险，发包人则获得价格确定的保障。然而措施费包干的适用并非无边界。当工程实施过程中发生超出合同当事人合理预期的重大变更时，原包干约定可能因合同基础条件的根本改变而不再适用。这种情形下需要区分两种不同类型的变更：
一是工程量的正常波动，属于承包人应承担的合同风险；
二是工程范围或实质性变更，可能构成合同的情势变更或合同基础的丧失。
案例一、某工程采用清单计价方式，单价合同，约定项目措施费包干使用。
在施工期过程中发生了钢板桩、 涵洞引流管埋设等工程签证，双方就变更内容是否属于措施费包干产生争议。
甲方认为从工程量合同数据无明显变化，不认可该项费用。
乙方认为按招标文件中“项目措施费是按招标工程量及招标图纸包干”，现场发生 管道线因用地问题平移 4-5m ，应符专用条款关于措 施项目费调整规定，应计算措施费。
根据项目招标文件 “项目措施费按招标工程量及招标图纸包干”，是基于招标工程量和招标图纸以及技术规范约定下的措施费包干价，而变更是现场施工条件发生变化引起措施费调整，两者并不冲突，措施费调整应按专用条款执行。
关键事实包括：由于设计管线平移4-5m导致发生变更，这一变更已获甲方签证确认。根据《建设工程施工合同通用条款，因工程变更引起施工方案改变并使措施项目发生变化的，应按照实际发生调整措施费。
从法律角度分析：设计线位平移导致施工环境发生实质性变化，原投标时基于正常地质条件考虑的措施方案不再适用，属于合同约定的"工程变更引起的措施费调整"情形。虽然招标文件规定"措施费按招标工程量及招标图纸包干"。但是设计变更已实质改变了施工条件和风险。
案例二、某工程清单计价、单价合同，约定措施费用包干不作调整， 但在实施过程中出现工程变更，甲方取消了其中办公楼工程，双方就被取消办公楼相关措施费是否扣减产生争议；
甲方认为：措施项目费不予扣减的前提是乙方完成招标文件 所提供的工程量清单范围内全部措施，因此对于取消的办公楼在结算时应扣除其全部报价（包含措施费）。
乙方认为：根据招 标文件“完成招标文件所提供的工程量清 单项目范围内的所需的全部措施费”， 措施费为包干价格，结算时不应扣减。
由于取消了办公楼工程，导致原合同约定的工程范围发生较大变化，更改了合同实质性内容，改变了合同签订时的基础和目的，原约定的工程措施费包干的条件也相应发生重大变化，因此项目的措施项目费应予以调整，但是取消办公楼导 致乙方损失的，可通过索赔方式协商处理。
该案的特殊性在于工程范围的缩减而非单纯工程量变化。办公楼取消导致原合同工程结构发生重大改变，可能影响整个项目的措施方案布局（如临时设施布置、垂直运输设备配置等）。这种情况下简单的"不扣减"或"全部扣除"都可能造成显失公平。合理的处理方式是评估取消工程对整体措施费的实际影响比例，通过专业测算确定应扣减金额，
两个案例共同指向一个核心法律问题：如何认定工程变更是否构成合同实质性变更？《民法典》第533条关于情势变更的规定，结合建设工程实践，认定标准应包括：
1）变更是否超出合同当事人缔约时的合理预期；
2）变更是否导致合同对价关系严重失衡；
3）变更是否影响合同目的实现；
4）变更是否属于行业通常风险范围。
★三、处理此类争议应遵循以下原则：
1、合同解释优先原则：首先探究合同条款真意，特别关注专用条款与通用条款、技术规范与商务条款的协调解释。
2、风险合理分配原则：根据变更性质判断风险归属，承包人仅应承担正常商业风险，对不可预见的重大变更应获得补偿。
3、公平诚信原则：避免因机械适用合同条款导致显失公平的结果，平衡双方利益。
4、证据充分原则：主张调整一方应就变更事实、因果关系及损失金额承担举证责任。
█ 四、实务建议与风险防范
1、完善合同条款设计：明确措施费包干的具体范围和调整条件，区分工程量变化与工程范围变更的不同处理机制。
2、加强变更过程管理：对可能影响措施费的变更事项及时签证确认，保留原始记录和影像资料。
3、建立专业评估机制：引入第三方咨询机构对重大变更的影响进行客观评估；
4、注重证据保全：
措施费争议本质上是合同风险分配与再平衡的问题。在建设工程复杂性日益增加的背景下，实践中甲乙双方应当兼顾合同条约与公平调整的双重价值，引导建立更加科学合理的风险分担机制。对于确属合同实质性变更的情形，应允许突破包干约定，根据实际履行情况调整合同价款，以维护建设工程市场的健康有序发展。
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