工程造价市场化改革在路上——谈24版清单计价标准实施意见之“三国鼎立”
郭工聊造价
2025-09-30
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工程造价市场化改革在路上
——谈24版清单计价标准实施意见之“三国鼎立”
一、工程造价市场化改革重心之去定额化
2020年8月，住房和城乡建设部办公厅发布关于印发工程造价改革工作方案的通知（建办标〔2020〕38号），通知将完善工程计价依据发布机制作为工程造价改革的主要任务之一，具体包括：“加快转变政府职能，优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标准和规则，鼓励企事业单位通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择。加强市场价格信息发布行为监管，严格信息发布单位主体责任”。
故，24版清单计价标准将“定额”踢出工程造价编制依据，最高投标限价的编制依据由“预算定额+信息价”改为“造价数据库+工程价格信息”，投标报价的编制依据由“预算定额+市场价”改为“企业定额+市场询价”，24版清单计价标准通过“删除定额条文、改变编制逻辑、强化市场数据、重新分配风险”四条路径，把“去定额化”从政策目标变成了技术操作层面的硬性规定，将工程造价带入了“无定额时代”。
二、24版清单计价标准实施意见之“三国鼎立”的形成
然，根据修订后的《中华人民共和国标准化法》第十条第一款“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”和第十一条第一款“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准”的规定，建设工程工程量清单计价标准由强制性标准降为推荐性标准，虽然24版清单计价标准的条文给我们指明了造价改革的方向，但从北京、浙江、江西、山东、湖北、广东、四川、吉林、云南、贵州等地已陆续发布的执行文件；及天津、上海、江苏等地发布的征求意见稿来看，各地市的实施意见呈现“三国鼎立”之态势。
1.以天津市为代表的定额体系
2025年8月，天津市住房城乡建设委发布关于对《天津市建设工程计价办法（征求意见稿）》等计价标准公开征求意见的公告，包括《天津市建设工程计价办法》和《天津市建筑工程工程量清单计价指引》等6个专业清单计价指引，向社会公开征求意见。目前公告期已结束，尚未发布正式稿，我们来看征求意见稿中相关条款的内容，第1.0.5条：建设工程计价依据包括本办法、2020天津市各专业工程预算基价（以下简称“各专业预算基价”）、2025天津市各专业工程工程量清单计价指引（以下简称“各专业计价指引”），第3.2.5条第1款：分部分项工程项目应根据工程量清单、招标文件的有关要求，按照各专业预算基价、各专业计价指引或同类工程价格信息及造价指标指数确定综合单价，并应包括招标文件中要求投标人承担的风险费用。让人不解的是，征求意见稿包括建筑工程、装饰装修工程等六个专业的工程量清单计价指引，给出了各专业清单项及其对应的定额子目，是不是妥妥的定额派。
2.以山东省为代表的市场体系
2025年8月29日，山东省住房和城乡建设厅发布《<建设工程工程量清单计价标准>实施指引》，该指引第3.1.5条：最高投标限价应附编制说明，明确工程概况、工程范围、编制依据、特殊要求(如有)及其他需要说明的问题。重点需阐明计价方法及价格来源，包括非常规工艺项目的消耗量计算方法，人工、材料、机械等价格因素的价格信息来源，类似工程的同类数据及指标的来源，对参考价格信息的调整及修正方式，以及执行的相关主管部门的规定内容等。第3.2.3条明确：编制分部分项工程项目清单的综合单价时，可采取参照类似工程法和工料分析法两种方式确定。可见，山东省响应24版清单计价标准的规定，是妥妥的市场派。
3.以北京市为代表的双轨体系
2025年8月21日，北京市住房城乡建设委员会印发《关于执行〈建设工程工程量清单计价标准〉及配套工程量计算标准的实施意见》，该意见第三条规定：最高投标限价依据地方标准《建设工程施工消耗量标准》（DB11/T 2382）或《北京市房屋修缮工程计价依据——预算消耗量标准》（以下统称《消耗量标准》）、《北京工程造价信息》等编制的，应按以下规定并结合招标文件以及工程特点、合理施工工期及常规施工工艺等条件要求合理确定，价格不应上调或下浮。第四条规定：最高投标限价选择依据工程价格信息及造价资讯、工程造价数据及指数等编制的，应按《计价标准》的相关规定执行，其中建筑垃圾运输处置费、安全生产标准化措施费、赶工措施增加费等费用的确定应符合本实施意见的相关规定。第七条规定：投标报价应由投标人结合招标文件（含图纸和规范）等，自主确定，不得低于工程成本，并选择下列编制方式之一确定：（一）选择依据企业定额、造价数据和价格资讯等报价的，应结合有关造价管理规定，合理确定。（二）选择依据《消耗量标准》的编制要求，具体如下……
北京市就最高投标限价的编制给出了两条路径交由市场选择，在工程造价数据库不建全的当下，不失为权宜之计。
那么，24版清单计价标准的主编单位广东省是什么意见呢？我们先看广东省的两个文件：
2025年8月22日，广东省建设工程标准定额站发布关于调整《广东省建设工程计价依据2018》 计价规则的通知（粤标定函〔2025〕22号），通知第六条造价成果文件编制期价格调整的计价要求规定：编制概算、预算、最高投标限价等造价成果文件时，需结合编制期价格水平相应调整《广东省建设工程计价依据2018》各专业综合定额基价……，并对以定额为依据编制概算、预算、最高投标限价的计价程序进行了相应调整。
2025年8月27日，广东省建设工程标准定额站发布关于贯彻执行《建设工程工程量清单计价标准》及九项专业工程工程量计算标准的实施意见（粤标定函〔2025〕24号），其中第四部分工程计价的要求规定，发包人、承包人、工程造价咨询人应合理确定合同清单价格，依据历史工程造价指标、要素价格指数、造价资讯以及通过市场询价获得的工程价格信息等数据，结合合同工程与数据来源工程在建设时间、建设地点、建设规模、完工交付标准、招投标方式、材料来源、使用工人来源等的差异进行调整确定，并执行以下规则：2.分部分项工程项目清单综合单价组成的人工费、材料费、施工机具使用费、管理费、利润等要素执行我省现行计价规定…….，5.措施项目费用可按比例指标计算法、单位指标计算法、施工方案测算法的方法之一或多方法相结合，分别计算单项措施费用并累加计算，或综合考虑合同工程所需措施项目总费用。
通过以上两个文件我们可以看出，广东省的总体思路是：合同清单价格应在历史价格信息等数据的基础上，考虑时间、地点、规模等因素后确定。其中，分部分项工程的清单综合单价应执行《广东省建设工程计价依据2018》的相关规定；安全生产措施项目清单应单独列项，费用不可竞争；措施项目费用可按比例指标计算法、单位指标计算法或施工方案测算法计算。可见，广东省的实施意见也可理解为双轨制，与北京市整个项目造价可以选择以消耗量标准或工程造价数据为基础编制不同的是，广东省的实施意见将清单计价中的分部分项清单和措施项目清单分别按定额计价和工程造价数据进行编制。
三、改革在路上
2020年8月，住房和城乡建设部办公厅发布关于印发工程造价改革工作方案的通知（建办标〔2020〕38号）；2024年12月30日24版清单计价标准正式发布，此后各省市陆续发布实施细则，自2025年9月1日起实施。自始，工程造价由以定额和信息价为核心的统一计价体系，转向定额体系、市场体系和双轨体系之三体系鼎立之势。各省市不同的计价要求，突显了各省市主管部门之间的意见分歧之大，工程造价市场化改革步伐的快慢之争，工程计价管理进一步加剧的混乱局面，对发承包双方及咨询企业提出了更高要求。笔者希望尽快建立工程造价数据库，统一计价标准，突出工程造价“管理”的本质，切实把用好“一个模式”、落地“一套规则”、把握“三个关键点”落到实处，提高我国建筑业企业的市场询价和竞争谈判能力，提升企业国际竞争力，促进企业“走出去”。
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法律、造价师及建造师职业资格，高级工程师，仲裁员，从业25年
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