工程变更遇到“零报价”清单：结算怎么办？
十年鑫华
2025-10-11
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单价合同模式是建设工程领域常见的计价形式，以招标工程量清单为基础，由承包人自主报价各清单项。然而，实践中常出现承包人遗漏某些清单项综合单价的情况。一旦工程施工中发生设计变更，导致这些未报价项工程量大幅增加，结算问题便易引发发承包双方激烈争议。本文结合典型案例，从合同成立要件入手，深入剖析此类结算纠纷的法律与实践逻辑。
一、案例背景
某省级重点市政道路改扩建工程，依据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）进行招标，总投资约3.2亿元，采用工程量清单单价合同形式。招标文件明确规定，投标人须完整填报所有清单子目综合单价，否则视为已纳入投标总价。
中标单位提交的已标价工程量清单中，“040203006001”子目（特殊地质条件下的路基换填处理）综合单价为空白。评标委员会虽审查投标文件，但未就此要求书面澄清，最终该投标人以最低价中标，签订施工合同。
工程实施至第三个月，现场开挖揭露软弱地基范围超出地勘报告预测值120%。建设单位会同设计院签发03号设计变更单，将原普通路基处理变更为级配砂石换填。该子目实际工程量由招标清单的8500m³增至21500m³，偏差率达153%。
承包人援引《建设工程工程量清单计价规范》第4.3.8条（工程量偏差超15%时的单价调整规则），主张对超出原工程量15%部分（即8500m³×1.15=9775m³之外的11725m³）按新组价结算，并提交基于实际工艺的成本分析报告。发包人则依据招标文件专用条款第12.3条“空白单价视为零元报价”，坚持无论工程量变化，结算均按0元/m³×实际工程量计算，并称中标预算书中其他子目已涵盖该工作成本。
二、观点分析及论证
1. 综合单价自主报价与风险承担
单价合同的核心在于综合单价由承包人自主报价，这是市场经济下工程承发包的基本原则。报价时，承包人须综合评估成本、利润及风险，形成合理单价。遗漏报价或少报价，可视为其已融入其他清单项，或承包人自愿承担相应风险。
从商业逻辑看，投标基于对整体工程的理解和内部核算。若某项未报价，可能是承包人认为其成本已在相关子目中体现，或为提升竞争力而牺牲该项利润。作为市场主体，承包人应对报价行为负责，承担不准确报价的风险，包括未填单价的风险。若因自身报价失误而在变更后要求重定价，将对发包人造成不公。
2. 单价合同的“标的”与设计变更
一般来说，单价合同的“标的”即招标工程量清单，界定双方权利义务范围。该清单系发包人对工程的初步规划，承包人据此报价并签约。设计变更则属工程实施中对原方案的修改，常因实际偏差、功能调整等超出原清单范围，构成“标的”外工作。
此类变更源于工程实际与设计的差异，或发包人新需求，需相应调整双方权利义务。例如，某桥梁工程原设计桥墩为桩基础，施工中地质变化要求改为扩大基础，此变更超出原清单范围，双方须就价格、工期等重新协商。
3. 工程量偏差与合同变更
工程量偏差超合理幅度，理论上构成范围变更，实质为合同变更。在单价合同中，虽按实际工程量结算，但偏差过大将显著影响双方利益：大幅增加可能导致承包人成本激增、资源紧张；大幅减少则侵蚀其利润。故偏差超标时，合同基础条件变迁，应视为变更。
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定，偏差超15%时调整综合单价，此即对偏差引发的合同变更的认可。例如，某住宅工程招标清单中某户型面积为1000m²，报价基于此。但设计变更后增至1200m²，偏差20%，应依约定或规范调整单价，确保公平。
4. 合同约定的优先性
若合同明确约定设计变更或工程量偏差的调整方式，应优先依约处理。合同作为双方法律文件，体现真实意思表示，可针对工程特性预设处理规则，此约定具优先效力。
5. 未约定情况下的变更处理方式
合同无约定时，设计变更超出“标的”范围，原合同权利义务不涵盖变更部分，宜对该部分重新组价。从公平原则看，承包人执行变更需额外投入，若按未报价单价结算显失公正，故应据实际成本、市场价或计价标准重估。
6. 设计变更的不可预见风险与合意问题
设计变更属缔约时不可预见的“风险”，标的及数量不确定，承包人无法明确放弃权利，故未达成合意，不宜按原单价结算，而应依计价标准计算。若标准不明，适用《民法典》第510条（约定不明可补充协议，否则依交易习惯）和第511条（价款不明依市场价或政府价）。
缔约时，双方基于原设计和清单确定内容。变更多因不可预见因素（如地质变异、政策调整）引发，承包人无放弃意思表示。例如，某水利工程遇罕见洪水需加固堤坝，此变更缔约时无法预见，应依标准结算变更部分。
7. “零报价”清单设计变更约定不调整：预先弃权条款的效力审视
若“零报价视为弃权”条款系发包人单方格式条款（常见于招标文件），实质剥夺承包人对不确定事项的价款主张权，则符合《民法典》第497条“排除对方主要权利”的无效情形。《招标投标法实施条例》第57条要求合同不得背离招投标实质，若投标未明确约定，履行中单方扩大解释即实质变更。
民事行为需真实明确的意思表示。对于未来设计变更，投标时承包人无法预见具体内容，此“零报价”不构成有效权利放弃。《建设工程司法解释（一）》第19条规定，未约定变更计价时，可参照缔约时当地计价标准结算。
否定条款效力的路径包括：一审查性质，判断是否格式条款及“异常条款”（如零对价承担不可预见风险）；二评估可预见性，设计变更多为发包人主导、超出正常商业风险；三适用公平原则，《民法典》第6条允许调整显失公平结算。
三、结论：标的外+可预见外，调整价款以求公平
综上，对于未填单价清单项的设计变更结算，须综合考量：优先依合同约定；无约定时，视变更超出“标的”及不可预见性，重定价变更部分，而非机械适用“零报价”。同时，平衡承包人报价风险与变更不确定性，确保结算公平合理。工程实践中，发承包双方宜在合同中详尽约定潜在情形，减少争议，促进高效履约。
作者：欧阳赞，常设中国建设工程法律论坛观察员、中国建设工程造价管理协会资深会员，一级建造师、造价工程师。“总包之声”签约讲师、湖南恒岳重钢等多家企业特聘专家、行业标准制定专家，广东省住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调调解员。参与住建部、广东省多项标准征求意见稿修订建议，提出较多中肯意见。
从事工程造价行业20余年，擅长造价争议、税务策划、竣工结算、合同管理、长期专注承包人创效及纠纷处理，有较多工程纠纷实际处理经验。参编《建设工程结算诉讼实务与案例解析》《工程造价争议典型案例解析》《工程变更与索赔实务》等。
联系电话：13809891279（广州 微信同号），欢迎您有不同观点共同交流！
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常设中国法律论坛观察员、中价协资深会员，建造师、造价师。
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