风险包干费的罗生门：清单计价下的合同约定与审计合规之争
刘建宁
2026-01-05
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某政府项目，采用清单计价，综合单价依据当地定额编制的施工图预算组价确定。
工程总承包合同专用条款约定不可预见费、风险包干费及工程保险费按分部分项工程费的1%列项，审计提出承包合同约定计取此类费用的依据不足，双方就该费用产生争议。
甲方认为应执行审计部门审核意见，工程总承包合同中列不可预见费、风险包干费及工程保险费的依据不足，不予计取。
乙方认为投标时已按招标文件和工程总承包合同要求，综合考虑承担风险进行费率报价，应按合同约定计取不可预见费、风险包干费及工程保险费。
双方核心争议：在法律上“合同至上”的原则与在管理上“合规性”要求之间的冲突。
从《民法典》合同编角度出发，双方自愿签订的合同专用条款，理应具有法律约束力。“有约必守”是民商事活动的基本原则。
然而，在工程实践中，特别是在政府投资项目的审计中，问题会变得更加复杂。
深度解析的再探讨：为什么“合同约定”会面临挑战？
1、合同的“合法性”前提
《民法典》第一百四十三条规定，有效的民事法律行为要件之一就是“不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗”。这是“合同至上”原则的边界。
关键点：审计方的论点，本质上是在挑战该合同条款的合法性。他们认为，该约定违反了国家《建设工程工程量清单计价规范》这一强制性标准的基本原则和精神。虽然《计价规范》本身可能不属于“法律、行政法规”，但在政府投资项目审计中，它被视为权威的、强制性的计价依据。如果合同条款与强制性规定冲突，该条款可能被认定为无效。
2、“清单计价”原则与合同约定的根本性冲突
工程量清单计价的核心是 “风险共担、明码标价” 。
风险包干费：在清单体系下，承包人应承担的风险（如人、材、机单价波动在一定幅度内、管理费、利润风险）已经内含在综合单价中。单独列一项“风险包干费”，相当于将本已计价的风险又拿出来重复计费，这与清单计价的核心逻辑相悖。审计会认为，这破坏了清单计价的公平性和规范性。
不可预见费：在项目总投资中，有一笔“基本预备费”，这笔钱是业主（甲方） 掌握的，用于应对设计变更及不可预见因素。在承包合同价中计取“不可预见费”，相当于让乙方来管理和承担本应由甲方承担的项目层级风险，这在权责上是不对等的。
3、审计的立场与角色
政府审计不仅仅是核减费用，更是对财政资金使用合规性的监督。审计部门的核心职责是确保项目支出符合国家及地方的财经法规和计价规范。当他们发现合同约定与上面规定不符时，即使合同是双方自愿签订，他们也有责任提出质疑，并要求纠正，否则审计本身就可能失职。
实践中的解决路径
那么面对“合法合同”与“合规审计”的僵局，究竟该如何解决？需要做一个更清晰的阐述：
1、 法律优势与执行困境： 乙方手握合同，在诉讼或仲裁中确实占据非常有利的地位。法院大概率会支持“合同至上”。然而，赢得官司不等于能顺利拿到钱。 对于政府项目，审计结论是财政付款的重要依据。如果审计不通过，甲方即便想支付，在财务流程上也面临巨大困难。
2、问题的根源是“合同约定的模糊与错位”：双方在签订合同时，将一个在清单计价体系中“名不正、言不顺”的费用写了进去。这才是所有争议的根源。
3、最务实的解决方案（双赢路径）：
乙方的辩护点：不应局限于“合同写了就要给”，而应强调 “商业对价的完整性” 。即：“我方在投标报价时，正是因为合同中有这1%的包干费用，才在其他项目的综合单价上给予了优惠。如果现在取消此项，则构成了对原合同对价的根本性改变，对我方显失公平。” 其在谈判或司法程序中的优势将极大增强。
协商解决，将费用“合规化”：
路径一：重新定性。双方签订补充协议，将这1%的费用明确为 “为承担合同约定的特殊风险（列出具体风险事项）而支付的一笔固定风险补偿金” 。使其从一个模糊的“费用”变成一个明确的“合同对价”。
路径二：拆分处理。同意取消“不可预见费”；将“工程保险费”按实或依规计取；将“风险包干费”的额度，转化为对合同履行过程中已发生或可能发生的特定风险事件的补偿，通过签证或索赔的形式落实。
坚持“应按合同执行”的观点，在法律层面是正确且强有力的。但是在政府项目审计的特定场景下，乙方将会面临的实际阻力以及该合同条款本身存在的“先天不足”。
因此，乙方的上策不是硬碰硬地强调“合同写了就要给”，而是巧妙地运用合同的法律效力作为谈判基础，引导双方走向一个既尊重合同、又符合审计要求的“合规化”解决方案。 这样既能维护自身利益，也能帮助甲方解决付款的合规性障碍，实现真正的双赢。
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