清单计价：我们争论了二十多年，究竟在争论什么？
刘建宁
2026-01-09
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这几天我的同事又再为结算核对问题与咨询方、甲方三方争议不断，久拖不结？这让我一个在甲方、乙方工作近40年从业经历的老兵又陷入深深困惑之中。
我在思考：为什么我们的清单计价搞了这么多年来，问题争议一直解决不了？从第一版2003版清单计价到2008版，再到2013版，直到2024版新清单计价出台，还是诟病不断，现实中的计价争议一直不消停，有结算就永远有争议，永远没有标准答案，为什么会是这样的结局？
好多年前我也曾经试图了解学习港式清单、前几年去马来西亚，带着很多专业问题与大马造价人员进行深度沟通，去迪拜了解他们的单计价规则，咨询一圈得到结论：双方在结算核对中没有我们这么多问题，都采用市场化计价规则。
我们国家的基本建设从50年代初的计划经济到90年代后期的市场化计价，定额更新换代换了7-10版（很多省从2000年以后定额基本是5年一更新），为啥到现在走不出市场化计价模式？ 我百思不得其解，查了很多资料，试图想从源头上分析和思考：
先说结论：背后反映的是计划经济遗留的定额体系与市场经济条件下的市场化计价需求之间的根本性冲突。
一、根源性问题：制度路径依赖与利益格局固化
1、计划经济的遗产
80年代的工程造价完全由ZF定额决定，属于“GJ定价”。2000年后虽然引入清单计价，但定额作为“指导价”依然保留，形成了“政府定额指导+市场竞争形成价格”的双轨制。这种模式在改革初期起到了平稳过渡的作用，但也埋下了长期矛盾。
2、 利益相关方的博弈与依赖
ZF主管部门：保留定额体系，便于宏观调控和投资评审，维护行业管理权限。
国有投资主体：依赖定额作为投资控制和审计依据，降低决策风险。
施工单位：在低价中标环境下，往往将定额作为索赔和结算争议的“保护伞”。
咨询机构：长期适应定额计价模式，市场化能力不足。
3、 法规与审计体系的制约
现行审计和财政评审制度仍以定额为重要依据，导致市场化报价在结算中面临“合规性质疑”，迫使企业反向依赖定额。
二、与国际清单计价模式的本质差异
港式清单、马来西亚清单计价、迪拜等清单计价模式，他们的核心在于：
彻底的市场化定价：工程量清单只提供项目特征和计量规则，价格完全由企业根据市场供求、自身成本和竞争策略自主填报。
契约精神至上：合同双方按约定价格执行，争议主要通过合同和法律途径解决。
动态的市场价格信息体系：依赖成熟的市场询价平台、历史数据库和行业指数，而非ZF发布的定额。
相比之下，我们清单计价规范：
仍深度与定额捆绑：综合单价的组成（人工、材料、机械、管理费、利润等）仍隐含定额子目和费率结构。
ZF发布指导价：人工、材料等信息价仍带有行政色彩，未能完全反映市场瞬息万变的波动。 风险分担机制僵化：规范中风险划分过于机械，未能适应复杂多变的工程实际。
三、为何“走不出”市场化计价模式？
1、 市场信用体系还不健全
完全市场化计价依赖成熟的承包商信用、履约能力和行业自律。当前建筑市场恶性竞争、层层转包、质量安全隐患等问题突出，若彻底放开价格，可能加剧市场失序。
2、国有投资项目的特殊性
国有资金投资项目占比较高，审计部门对“国有资产流失”的担忧，使得他们更倾向于采用定额作为价格是否合理的标尺。
3、 行业惯性思维与能力缺口
从业者长期习惯于“套定额”，缺乏自主测算成本、管理风险的能力。企业成本数据库建设滞后，市场化报价能力薄弱。
4、 法律与争议解决机制不完善
工程造价纠纷司法实践中，法院和仲裁机构也常参考定额进行裁判，进一步强化了定额的“法定性”色彩。
四、对2024版清单及未来的思考：渐进式改革难以突破根本矛盾
2024版清单计价规范虽然进一步强调“市场决定价格”，但仍未脱离定额框架。根本原因在于：
改革是修补式而非重构式：在现有体系上调整，不敢触动根本。
缺乏系统性工程：计价改革需要与项目审批、审计、税收、合同范本、行业信用等同步改革，单兵突进难见效。
一点不成熟的思考：
1、在部分工程造价项目配置环节： 存在“行政权力主导”与“市场资源配置”的矛盾
清单计价争议的本质是两种经济逻辑的冲突：一方试图用行政手段规范市场行为，另一方要求市场自主定价。只要ZF仍通过定额进行价格干预，争议就难以避免。
2、市场化不是放弃规则，而是规则重构
真正的市场化计价需要建立新的规则体系：
价格形成市场化：取消政府定额，发展行业自律价格信息平台。
风险分配合同化：强化合同管理，允许双方自主约定风险分担。
监管方式转型：ZF从“管价格”转向“管行为”（如围标串标、履约诚信）。
审计依据变革：从“对照定额审价格”转向“对照合同审程序”。
3、 可能路径：双轨制渐进融合
短期：对民营投资项目试点完全市场化清单计价；国有项目可保留定额但作为参考而非强制。
中期：建立国有投资项目“最高投标限价”市场化形成机制（如通过历史数据、市场询价），淡化定额作用。
长期：培育行业成本数据库、鼓励企业积累自身数据，最终取代ZF定额。
4. 行业觉醒与外部推动
只有当业主（尤其国企）真正承担投资效益责任、承包商具备精细化成本管理能力、咨询行业转型为全过程顾问时，市场化计价才有土壤。此外，国际化工程竞争、外资项目引入也可能倒逼改革。
总之，中国清单计价改革需要破局，更需要顶层的系统性改革决心，而非计价规范本身的局部修补。改革的方向应是逐步让“市场形成价格、合同约定风险、法律解决争议”成为行业共识，最终构建中国特色的市场化计价生态体系。
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