再谈财政和审计局审计对工程签证的审减权边界
工程造价尹工
2026-01-06
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鉴于还有很多朋友一直在纠结合同、法律与政府财审、审计的效力，那这篇文章，就继续聊聊政府部门审减权的边界。
在政府投资或财政资金支持的工程项目中，财政部门或审计机关对施工过程中产生的工程签证（如设计变更、现场签证、工程量增减等）进行审计时，其行使审减权的法律边界应如何界定？具体而言，该审减权是否受合同约定、签证程序合法性、证据充分性及司法裁判规则的限制？在何种情形下，财政或审计部门的审减决定可能因超越法定权限或违反契约自由原则而被认定无效或不予采信？
想必这些问题一直也困扰着大家。
其实财政与审计部门对工程签证的审减权并非无边界裁量权，其行使必须受合同约定、法定程序、证据规则及司法审查标准的约束，不得以行政监督权否定合法有效的民事合同效力。
在政府投资或财政资金项目中，财政评审与审计机关的核心职能是对建设单位使用公共资金的合规性、真实性、效益性进行监督，而非替代合同当事人重新议价或单方变更合同结算条款。即便合同约定“以审计结论作为结算依据”，该约定的真实含义亦应理解为“以真实、客观、程序完备的审计结论作为结算依据”，而非赋予审计机关任意核减工程价款的绝对权力。
当审计机关对工程签证实施审减时，若未明确说明审减的具体项目、计算依据、数据来源或技术标准，即构成“审减理由不明确”之情形。此时，不能仅因承包人无法举证推翻审计结论而径行采信该结论。相反，应由主张依审计结论结算的一方（通常为发包人）承担合理说明义务。如其无法证明审减金额具有事实基础和计价依据，则应视为条件未成就或权利滥用，法院可依合同原约定计价方式启动司法鉴定以确定工程价款。
法律上，《民法典》第119条与第465条确立了依法成立的合同对当事人具有法律约束力的基本原则。审计机关虽有权调查施工单位取得资金的真实性与合法性，但无权以内部成本对比（如分包合同价款）直接否定总包合同补充协议的效力。合同相对性原则决定了，除非存在欺诈、胁迫、恶意串通等法定无效或可撤销事由，否则行政机关不得以“价格虚高”为由强制核减已由双方合意确认的合同价款。
司法实践中，最高人民法院及地方高院已形成明确裁判倾向：合同约定以审计为准的，应尊重缔约本意，但前提是审计结论本身具备客观性、完整性与可验证性；若审计机关拒绝说明审减构成、拖延出具意见或程序严重缺失，法院将支持通过司法鉴定方式还原真实工程造价。重庆市高级人民法院与四川省高级人民法院联合发布的解答亦明确，因审计单位原因未能出具意见且无合理说明的，承包人申请司法鉴定应予支持。
财政与审计部门的审减权边界，在于其行为是否符合“监督公共资金”之法定目的，是否遵循“尊重契约自由”之民法精神，是否满足“说明理由与举证责任”之程序正义。超越此三者，即构成对民事权利的不当干预，其审减决定在诉讼中将难以获得司法支持。
该问题折射出的核心法理在于：行政监督权与民事合同自治权之间必须保持必要张力。财政与审计部门固然肩负防止国有资产流失之责，但其履职手段不得侵蚀市场主体基于意思自治所达成的合法交易安排。唯有在程序透明、证据充分、说理清晰的前提下，审计结论方可成为工程结算的最终依据；反之，则应回归合同本源，通过司法鉴定等中立机制实现公平结算。
核心法律条文依据：
1.《中华人民共和国民法典》第119条
依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
适用场景：文章中强调审计机关不得否定合法有效的民事合同效力，需尊重合同当事人的合意约定。
2.《中华人民共和国民法典》第465条
依法成立的合同，受法律保护。依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。
适用场景：明确合同相对性原则，审计机关非合同当事人，无权单方变更合同结算条款，除非存在法定无效/可撤销事由。
3. 《中华人民共和国审计法》及《审计法实施条例》
审计机关的核心职权是对公共资金、国有资产、国有资源的使用情况进行审计监督，聚焦资金使用的合规性、真实性、效益性，而非直接干预民事合同的价款结算。
审计机关作出的审计决定，约束的是被审计单位（建设单位），而非施工单位（承包人），不能直接作为工程结算的唯一依据（除非合同明确约定且审计程序合法）。
二、司法裁判规则与地方高院解答
最高人民法院相关裁判观点
合同约定“以审计结论作为结算依据”的，需以审计结论具备客观性、完整性、可验证性为前提；若审计机关审减理由不明确、程序违法或缺乏事实依据，法院可否定审计结论的结算效力，转而通过司法鉴定确定工程造价。
2.重庆市高级人民法院与四川省高级人民法院联合解答
因审计单位原因未能出具审计意见且无合理说明的，承包人申请司法鉴定还原工程造价的，人民法院应予支持。
三、补充实务依据
1. 《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）
政府投资项目的工程价款结算，应接受财政部门的监督，但财政评审意见不能替代合同约定的结算方式，亦不能单方核减合同价款。
2. 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》
当事人约定以审计机关的审计意见作为工程价款结算依据的，审计机关未出具审计意见，当事人请求参照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持，但法律、行政法规另有规定的除外。
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