国发〔2026〕22 号文解读：十五五建筑领域节能降碳的政策信号与行业机会
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2026-08-04
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2026年7月5日，国务院印发《"十五五"碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号），对"十五五"时期碳达峰工作作出系统部署。方案明确，"十五五"时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%。
在建筑领域，方案第十条专门部署"推进建筑领域节能降碳"，提出加强既有建筑节能降碳改造、强化建筑运行节能降碳管理、城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准、支持超低能耗建筑和装配式建筑规模化发展等一揽子任务，并明确"十五五"期间单位建筑面积直接碳排放降低3%的量化目标。这份文件既是建筑行业低碳转型的政策依据，也直接关系到工程造价咨询和新型建材企业的业务方向。
一、政策核心信息
政策名称 | 《"十五五"碳达峰行动方案》 |
发布机关 | 国务院 |
发文字号 | 国发〔2026〕22号 |
印发日期 | 2026年7月5日 |
总体目标 | 到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25% |
建筑领域目标 | "十五五"期间，单位建筑面积直接碳排放降低3% |
来源链接 | https://www.gov.cn/zhengce/content/202607/content_7074826.htm |
二、建筑领域节能降碳的五大部署
根据方案原文第十条，建筑领域节能降碳围绕"存量改造、增量提质、运行降碳、用能转型、系统升级"五个方向展开。
1. 既有建筑：节能降碳改造是重点
方案首先强调"加强既有建筑节能降碳改造"。我国城镇既有建筑存量巨大，围护结构热工性能差、供暖制冷能耗高是普遍问题。改造内容主要集中在外墙保温、门窗更换、暖通空调系统更新、照明系统升级等方面。
补充背景：2024年3月国务院办公厅转发的《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》（国办函〔2024〕20号）曾提出，到2025年完成既有建筑节能改造面积比2023年增长2亿平方米以上。虽然本次《"十五五"碳达峰行动方案》未再给出具体年度面积指标，但"加强既有建筑节能降碳改造"的定调意味着存量改造将是未来五年的持续主线。
2. 新建建筑：全面执行绿色建筑标准
方案要求"城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，推广绿色低碳建造方式"，并明确"支持超低能耗建筑、装配式建筑规模化发展"。这意味着新建项目从设计、施工图审查、施工到验收，绿色建筑要求将进一步刚性化，超低能耗建筑和装配式建筑不再是试点示范，而是规模化推广。
3. 建筑运行：用能电气化和低碳化
方案提出"积极推动建筑用能电气化和低碳化，推进建筑光伏一体化建设，提高建筑可再生能源消费比重"。建筑光伏一体化（BIPV）、分布式光伏、热泵、储热蓄冷等技术将有更大应用空间。
4. 供热制冷系统：绿色低碳转型
方案要求"加快供热、制冷系统绿色低碳转型，强化清洁热力供给和用热需求匹配，开展集中供热管网升级改造，合理布局建设储热蓄冷设施"。北方采暖地区和老旧管网改造是重点。
5. 实施绿色照明行动
方案将"实施绿色照明行动"单独列出，公共机构、公共建筑、道路等重点场所低效照明设备更新、LED及智能控制系统应用将进一步提速。
三、对造价行业的直接影响
对工程造价咨询企业和造价从业人员而言，这次政策调整直接带来三方面变化。
1. 计价依据需要更新
既有建筑节能改造、超低能耗建筑、装配式建筑、建筑光伏一体化、热泵系统、储热蓄冷设施等项目，很多仍缺乏成熟的地方定额或全国统一定额。造价人员需要密切关注住建部、各省住建厅发布的补充定额、造价指标和费用标准。
2. 费用构成更加复杂
节能改造项目涉及拆除、保护性施工、居民协调、临时设施、节能检测、能效测评等新增费用；装配式建筑涉及预制构件运输、吊装、灌浆、套筒连接等专项费用；BIPV项目涉及光伏组件、逆变器、并网设备、运维系统等。这些都需要在概预算中单独列项、准确测算。
3. 全过程造价管理需求增强
绿色建筑、超低能耗建筑对设计阶段能耗模拟、施工阶段材料追溯、竣工验收阶段能效测评提出了更高要求。造价咨询企业要前置介入，配合设计优化、采购策划和合同管理，把节能降碳成本控制在合理区间。
四、对新型建材企业的市场机会
政策推动下，以下几类建材和部品的需求将集中释放。
l 保温隔热材料：外墙外保温系统、保温装饰一体化板、真空绝热板、气凝胶等高性能保温材料，在既有建筑改造和新建超低能耗建筑中需求增加。
l 高性能门窗：Low-E中空玻璃、断桥铝合金门窗、被动式门窗等，是降低建筑采暖和制冷能耗的关键部品。
l 装配式建筑部品：预制外墙板、叠合楼板、楼梯、阳台、整体厨卫等，规模化发展空间打开。
l 建筑光伏一体化产品：光伏组件、逆变器、支架系统、并网设备等，与新建建筑和既有建筑屋顶改造结合。
l 绿色建材：获得绿色建材认证的产品在政府采购工程、保障房、公共建筑项目中的准入优势将更加明显。
五、落地建议
政策已经明确，关键在执行。对行业从业者而言，可以从以下几个方向发力。
l 跟踪地方细则：省级"十五五"碳达峰行动方案、各地住建部门建筑节能与绿色建筑年度工作安排将陆续出台，关注地方对超低能耗建筑、装配式建筑、既有建筑改造的具体目标和补贴标准。
l 建立改造案例库：造价咨询企业可以整理既有建筑节能改造、绿色建筑、装配式建筑的典型案例，形成造价指标数据库，提升投标和编审能力。
l 加强与节能服务机构合作：合同能源管理、能源费用托管、能效测评等第三方服务将与造价咨询形成交叉，提前建立合作渠道有助于拓展业务。
l 关注绿色金融和补贴政策：方案明确"加强资金支持""落实节能降碳领域税收优惠政策"，相关项目有望获得绿色信贷、财政补贴、专项债等支持，造价人员需要把这些资金来源纳入投资估算。
六、结语
《"十五五"碳达峰行动方案》把建筑领域节能降碳放在了更加突出的位置。对造价行业来说，这不是简单的"加了一项节能费用"，而是从定额体系、费用构成、管理模式到人才能力的一次系统性升级；对新型建材企业来说，绿色建筑、超低能耗建筑、装配式建筑、建筑光伏一体化等赛道正在从政策引导走向规模市场。
下一步，建议从业者重点跟踪住建部、各省住建厅关于绿色建筑标准、节能改造定额、绿色建材推广应用等配套文件的落地节奏，把政策语言转化为可报价、可招标、可结算的项目语言，才是真正把政策红利落到业务上。
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