工程结算中审计报告与造价鉴定，法院到底认哪个？
蓝图绘制师
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2026-08-27
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工程收尾阶段，结算对账往往比施工本身更磨人。发包人拿出一份审计报告，金额比承包人自己测算的低出一截；承包人拿着合同、签证和结算书据理力争，发包人一句“审计都出了，就按这个数”就把话堵死。这类场面在政府投资项目里并不少见，承包人心里的疑问也基本一致：审计说了算，还是鉴定说了算？
一、审计和造价鉴定，性质不同
要回答这个问题，先得把两件事分清楚。审计，通常指国家审计机关对政府投资项目的行政监督，以及发包人委托社会审计机构对工程造价的审核；前者属于行政管理范畴，约束的是建设单位，后者本质上是民事委托，两者对承包人均没有直接的法律强制力。此外，政府投资项目中还可能涉及财政部门的投资评审，其性质与审计类似但主体不同。造价鉴定则不同，它是诉讼或仲裁过程中由法院、仲裁机构委托专业机构作出的鉴定意见，属于法定证据种类之一，带有司法属性。性质不同，在结算争议中的分量自然也不同。
那么法院到底认哪个？核心只看一条：合同怎么约定。
二、合同没约定，以造价鉴定为准
如果合同没有约定以审计结论为结算依据，答案很明确，以造价鉴定为准。2026年6月30日起施行的最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十三条第三款进一步明确：“发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。”
在2001年，最高法就针对这个问题作过专门答复（〔2001〕民一他字第2号）：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力；建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。实际场景中发包人最常拿“财政资金必须按审计结算”说事，但只要合同没有约定，资金性质并不改变结算依据的确定规则。
2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》亦规定，除法律、行政法规另有规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据。
三、合同有约定，审计优先但有例外
如果合同明确约定“以审计结论为最终结算依据”，情况就要复杂一些。合同自由原则下，法院尊重双方的真实意思，一般按约定处理。但“以审计为准”不是免死金牌，以下几种情形，即便有约定，审计结论照样可能被推翻或修正：
一是审计久拖不决。承包人交齐了结算资料，审计机关或财政评审机构非因承包人原因未在合理期限内出具结论，承包人有权申请对工程造价进行司法鉴定，人民法院应予准许。前述合理期限，当事人有约定的按照约定，没有约定的由人民法院综合工程规模、造价金额和复杂程度等因素确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
二是审计结果与合同约定明显不符。承包人有证据证明审计计价偏离了合同约定，申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
三是审计程序严重违法。如应当回避的审计人员没有回避、审计结论未经法定程序出具等，这些都会严重影响审计结论的证明力。需要说明的是，在国家审计法律关系中，承包人并非被审计单位，其权利主要通过合同约定和民事诉讼程序予以保障。
四、法院的实际裁判路径
实际中还有一个容易忽略的地方：法院处理这类争议，很少直接宣布“审计作废”或者“鉴定全面取代审计”。更常见的路径是先组织双方和审计、鉴定机构一起对账，逐项比对差异；对每一项争议，合同有明确约定的按合同走，约定不明或没有约定的参照行业惯例和市场价格；审计确实存在漏项、错算、不当扣减的，用鉴定意见修正。最终判决的金额，可能是在审计基础上做部分修正，也可能基本采纳鉴定意见。也就是说，过程不是非此即彼，而是一笔一笔算出来的。
五、给施工企业的几点建议
对施工企业来说，与其等到争议发生后再去争“谁大听谁”，不如把功夫下在前面。签约阶段，政府投资项目里发包人往往强势要求写入“以审计为准”条款，完全删掉很难，但可以争取加上限定：比如明确审计结论应在承包人提交完整结算资料后若干个月内出具、审计必须依据合同约定的计价方式进行、审计结论明显不合理时承包人有权申请复核或司法鉴定。把这些写进合同，等于给“以审计为准”加了一道保险。
过程资料的留存同样关键。合同及补充协议、图纸变更、签证单、联系单、材料进场记录、验收记录、会议纪要、结算书、催告函，这些文件在争议阶段就是证据，是推翻不合理审计结论的底气。审计拖延时，要通过电子邮件书面催告，要求发包人限期完成审计；审计非因承包人原因未在合理期限内出具结论的，承包人可以依法申请对工程造价进行司法鉴定。进入诉讼后，如果审计结论明显不合理且合同没有强制约定以审计为准，承包人应当在举证期限内主动申请法院委托造价鉴定；逾期申请的，人民法院可以不予准许。
六、说在最后
回到最初的问题：结算争议中审计意见与造价鉴定意见不一致时，以哪个为准？合同有明确约定以审计为准的，审计优先，但有例外；合同没有约定的，造价鉴定优先。这是裁判规则的核心，也是施工企业维护自身权益的出发点。结算的依据始终是合同和事实，而不是任何一方的单方意见。把结算规则在签约时就写清楚，比事后再去争论靠谱得多。
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